Компетенция государственных органов может быть установлена и в иных актах, в частности, в положениях о том или ином органе, утверждаемых Президентом или Правительством РК.
При этом опять же необходимо различать случаи, когда государственные органы выступают от имени государства в гражданско-правовых отношениях, и случаи, когда они выполняют публичные, властные функции. И в том, и в другом случае они выступают от имени государства.
При осуществлении государственных функций - будь то публичные функции или выступление в гражданско-правовых отношениях - государственный орган всегда выступает от имени государства, но не от своего имени.
С позиций доктрины гражданского права министерство (агентство, ведомство) выступает в обороте в двух случаях:
1) как юридическое лицо в форме государственного учреждения;
2) как государственный орган в пределах своей компетенции.
В первом случае министерство - это обычный субъект гражданского оборота, действующий в пределах выделенной сметы (например, покупает стулья для офиса). В этом случае оно выступает от своего имени. В данном случае - это государственное учреждение, выступающее в гражданском обороте как юридическое лицо, обладающее имуществом в пределах выделенной ему из государственного бюджета сметы и имеющее на это имущество особое вещное право - право оперативного управления (см. ст. ст. 105, 202-208 ГК).
Во втором случае министерство - это государственный орган, созданный Республикой специально для осуществления государственных функций, который может от имени Республики Казахстан своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде. Никакой другой государственный орган (кроме Правительства, разумеется) не вправе осуществлять эти функции без специального поручения. Министерству никакие поручения не нужны. Оно в пределах своей компетенции выступает от имени Республики Казахстан, и ответственность за неправомерные действия министерства несет РК средствами бюджета.
Данное положение прямо закреплено Законом РК от 1 марта 2011 г. «О государственном имуществе», в котором правовому положению государственных учреждений посвящен § 6 раздела 5. Так, согласно указанному Закону выделяются государственные учреждения, не являющиеся государственными органами (п. 1 ст. 159), и государственные учреждения, являющиеся государственными органами (п. 3 ст. 159, ст. ст. 163, 164).
Особенности участия государственных органов в имущественном обороте устанавливаются ст. ст. 163 и 164 Закона о государственном имуществе. Так, согласно п. 1 ст. 163 Закона государственные органы, которые являются таковыми в силу Конституции Республики Казахстан, конституционных законов Республики Казахстан, иных законов Республики Казахстан, указов Президента Республики Казахстан или постановлений Правительства Республики Казахстан, признаются государственными учреждениями, если указанным законодательством Республики Казахстан и индивидуальными правовыми актами об их создании они определены в качестве юридического лица.
Государственные органы, определенные в качестве юридического лица, рассматриваются в качестве государственных учреждений в том случае, если они выступают в гражданско-правовых отношениях не от имени государства, а от своего собственного имени (заключают договоры аренды, купли-продажи канцелярских принадлежностей, оборудования, несут ответственность по обязательствам из причинения вреда, совершают другие гражданско-правовые действия).
Особенности создания и деятельности государственных учреждений, являющихся государственными органами, предусмотрены ст. 164 Закона о государственном имуществе. Так, государственное учреждение, являющееся государственным органом, не вправе выступать от своего имени в качестве учредителя (акционера, участника, члена) другого юридического лица. При учреждении государственных юридических лиц, акционерных обществ и товариществ с ограниченной ответственностью государственные органы вправе выступать в качестве учредителя (акционера, участника) лишь от имени государства (Республики Казахстан или административно-территориальной единицы).
Выступление государственного органа в частноправовых отношениях от своего имени. Государственные органы выступают субъектами частноправовых отношений в двух видах - от своего имени или от имени государства.
Государственные органы в рамках своей компетенции вступают в частноправовые (имущественные) отношения от своего имени в случаях необходимости приобретения за счет средств бюджета необходимого для осуществления государственных функций имущества (товаров, работ и услуг). В этих случаях государственные органы от своего собственного имени вправе заключать договоры аренды, купли-продажи канцелярских принадлежностей, оборудования, найма работников, осуществления иных действий, связанных или необходимых для организации собственной деятельности или деятельности иного государственного органа, а также несут ответственность по обязательствам из причинения вреда.
В связи с тем, что приобретение имущества осуществляется государственными органами за счет средств бюджета, случаи, порядок, компетенция, формы и методы выступления государственным органом от своего имени в частноправовых отношениях исчерпывающе урегулированы бюджетным законодательством и законодательством о государственных закупках. Согласно бюджетному законодательству и относительно к бюджетным процедурам такой государственный орган выступает администратором бюджетной программы.
Для участия в имущественных отношениях от своего имени государственный орган должен быть наделен статусом юридического лица. Статус юридического лица для государственного органа необходим только для его участия в гражданско-правовых (имущественных) отношениях от своего имени в случаях и порядке, предусмотренных законодательными актами. Государственные органы наделяются статусом юридического лица в организационно- правовой форме государственного учреждения.
Во всех остальных случаях государственные органы вправе выступать в имущественных отношениях только от имени государства в рамках их компетенции, установленной законодательными актами, положениями или иными нормативными актами, определяющими статус этих органов, в том числе актами Президента Республики Казахстан и Правительства Республики Казахстан.
Выступление государственных органов в гражданском обороте от имени государства. Одним из основных положений, закрепленных в ст. 111 ГК, является положение о том, кто вправе выступать от имени Республики Казахстан.
В первую очередь и главным образом это государственные органы в рамках их компетенции, установленной законодательными актами, положениями или иными актами, определяющими статус этих органов.
Наиболее важные полномочия закреплены в законодательных актах. В соответствии с Конституционным законом РК от 18 декабря 1995 г. «О Правительстве Республики Казахстан» Правительство обладает особым статусом, выступая в гражданском обороте от имени государства.
На практике возникали спорные вопросы относительно права Правительства выступать от имени государства. В разрешение одного такого спора вынужден был вмешаться Конституционный Совет Республики Казахстан. Он дал толкование подпункта 4) статьи 66 Конституции Республики Казахстан, гласящего, что Правительство Республики Казахстан «организует управление государственной собственностью».
Субъектом права государственной собственности является Республика Казахстан. Правительство не может быть субъектом права государственной собственности, оно может осуществлять полномочия владения, пользования и распоряжения государственной собственностью от имени Республики Казахстан. Термин «организует управление государственной собственностью» означает, помимо всего прочего, осуществление правомочий собственности на государственное имущество от имени Республики Казахстан.
Конституционный Совет Республики Казахстан в своем постановлении, принятом 17 марта 1999 года, дал официальное толкование подпункта 4) статьи 66 Конституции Республики Казахстан в том смысле, что «юридическое содержание нормы «организует управление государственной собственностью» означает наделение Правительства Республики полномочиями владеть, пользоваться и распоряжаться государственной собственностью в пределах, установленных законодательными актами».
Законодательными актами может быть закреплена и компетенция других государственных органов. В частности, компетенция выступать от имени государства при приватизации государственного имущества закреплена за уполномоченным органом по приватизации. В соответствии с Бюджетным кодексом РК в сфере государственного заимствования и государственных гарантий при заимствовании уполномоченным органом выступает Министерство финансов РК, в соответствии с Законом РК о государственных закупках в сфере государственных закупок такими органами выступают соответствующие министерства и ведомства.
С позиций доктрины гражданского права министерство (агентство, ведомство) выступает в обороте в двух случаях: 1) как юридическое лицо в форме государственного учреждения и 2) как государственный орган в пределах своей компетенции.
В первом случае Министерство - это обычный субъект гражданского оборота, действующий в пределах выделенной сметы (например, покупает стулья для офиса). В этом случае оно выступает от своего имени.
Во втором случае Министерство не рассматривается как юридическое лицо. Это государственный орган, созданный Республикой Казахстан специально для осуществления государственных функций. Оно в пределах своей компетенции выступает от имени Республики Казахстан, и ответственность за неправомерные действия Министерства несет РК средствами бюджета.
Необходимо подчеркнуть, что в п. 2 ст. 111 ГК говорится об участии государства именно в гражданско-правовых отношениях. Нельзя использовать эту статью для обоснования выступления от имени государства при осуществлении им публичных, властных функций. При выполнении публичных функций следует руководствоваться п. 3 ст. 3 Конституции РК, в котором говорится: «Правительство Республики Казахстан и иные государственные органы выступают от имени государства в пределах делегированных им полномочий». То есть от имени государства вправе выступать только государственные органы.
Поэтому наделение государственными функциями частных нотариусов, частных судебных исполнителей и национальных компаний, которые не являются государственными органами, противоречит пункту 3) статьи 3 Конституции Республики Казахстан.
Общий вывод сводится к следующему.
Субъектом права государственной собственности является Республика Казахстан. Правительство не может быть субъектом права государственной собственности, оно может осуществлять полномочия владения, пользования и распоряжения государственной собственностью от имени Республики Казахстан. Термин «организует управление государственной собственностью» означает помимо всего прочего, осуществление Правительством правомочий собственника на государственное имущество от имени Республики Казахстан.
Знания одного госоргана не являются знаниями другого госоргана. На мой взгляд, хотя знания государственного органа являются знаниями Республики Казахстан, эти знания ограничены узкой сферой деятельности государственного органа. Это связано с тем, что знания государства разделены на множество сегментов, каждый из которых содержит знания государственного органа или юридического лица, представляющего интересы государства в определенной сфере деятельности. Знания государственного органа или юридического лица в одной сфере деятельности не являются и не могут являться знаниями государственного органа или юридического лица в другой сфере деятельности. Поскольку государство получает знания в определенной сфере деятельности только через государственный орган или юридическое лицо, осуществляющее функции от имени Республики в этой сфере деятельности, знания Республики в одной сфере деятельности не являются знаниями Республики в другой сфере деятельности.
В более общем смысле, знания государства в его публичной властной деятельности не могут считаться знаниями государства, выступающей в своем гражданском качестве. Это обьясняется тем, что «вертикальные знания или знания государства в его публичной властной деятельности, как правило, не передаются на «горизонтальный» уровень государства, - право выступающего в своем гражданском качестве, и не относится к «горизонтальным» субъектам, а остаются в пределах ее вертикальной сферы.
Следовательно, хотя знания Генеральной прокуратуры состоят из знаний государства, они являются знаниями только в очень узкой сфере, связанной с расследованием преступлений. Таким образом, знания Генеральной прокуратуры не становятся знаниями других государственных органов или других юридических лиц, наделенных государством правом представлять ее интересы в определенной сфере.
Например, Министерство культуры РК является государственным органом, представляющим интересы Республики Казахстан в сфере культуры. Осуществляя деятельность в сфере культуры, Министерство культуры РК не знает и не должно знать ничего о досудебной следственной информации, которой обладает Генеральная прокуратура.
Как следует из вышеизложенного, знания одного государственного органа или юридического лица, назначенного государством для представления его интересов в определенной сфере деятельности, не являются и не могут являться знаниями другого государственного органа, осуществляющего функции государства в иной сфере деятельности. Тем более, если эти знания и сведения охраняются служебной тайной. Пунктом 1 статьи 126 ГК предусмотрено, что гражданским законодательством Республики Казахстан охраняется информация, составляющая служебную или коммерческую тайну.
Даже в публичной сфере каждый государственный орган осуществляет свои действия только в рамках предоставленных ему полномочий. Это означает, что, скажем, Министерство культуры не знает о том, что знает и делает Генеральная прокуратура, и, выполняя свои функции в сфере культуры, никак не может использовать знания государства в области совершения преступлений.
Внутрисубъектные отношения между государственными органами. И в том случае, когда субъектами права признаются только государственные органы, и в том случае, когда субъектами объявляются одновременно и государство, и государственные органы, наблюдается логическое несоответствие.
Государственные органы (это подчеркивают все исследователи) в административных и финансовых отношениях выступают не от своего имени, а от имени государства. Государство, будучи субъектом права, может реализовать свои функции субъекта права только через свои государственные органы.
В то же время при принятии концепции, что во всех властных отношениях, регулируемых конституционным и административным правом, субъектом права является государство, выражающее свою волю посредством государственных органов, возникает проблема отношений государственных органов между собой, которая заключается в том, что при этом возникают односубъектные отношения государства с самим собой.
Для решения этой проблемы Д.В. Пятков, который тоже считает государство единственным субъектом права, предлагает признать за государственными органами для отношений между собой ограниченную правосубъектность. Он считает, что все правоотношения, связанные с деятельностью правосубъектных организаций, к числу которых относится и государство, и другие публично-властные организации, можно разделить на две группы:
а) отношения, связанные с образованием воли организации (отношения волеобразования);
б) отношения, связанные с изъявлением организацией своей воли (отношения волеизъявления).
Субъектами отношений волеобразования являются только органы. В этих случаях органы действуют от своего имени. Их взаимодействие направлено на формирование воли организации. Субъектами отношений волеизъявления являются уже сами правосубъектные организации. Изъявление ими своей воли (издание правового акта, принятие оферты и тд.) происходит опять же через органы. Но в этих случаях органы уже не могут рассматриваться в качестве субъектов правоотношений, поскольку происходит выражение воли другого лица - самой правосубъектной организации. Правовые отношения между органами, т.е. отношения, возникающие в процессе принятия решения, не могут быть отношениями государства с самим собой, поскольку воля государства еще не сформирована[35].
На мой взгляд, ситуация в данном случае решается значительно проще. Недаром государство сравнивают с юридическим лицом, во многих юрисдикциях признают его юридическим лицом, в соответствии со ст. 114 ГК к государству применяются нормы о юридическом лице.
Во внешних отношениях субъектом права выступает не орган юридического лица, а само юридическое лицо, однако во внутриорганизационных отношениях субъектами отношений выступают и орган юридического лица, и подразделения юридического лица, и рабочие и служащие.
Поэтому применительно к государству тоже можно выделить внешние отношения государства с другими субъектами права, и внутренние отношения (отношения государственных органов между собой). Эти отношения можно назвать внутрисубъектными отношениями.
Предметом регулирования и конституционного, и административного, и финансового, и гражданского права являются только внешние отношения. Внутрисубъектные отношения этими отраслями права не регулируются.
Следовательно, внутрисубъектные отношения регулируются особыми нормами права, не входящими ни в одну из существующих отраслей права. Этими особыми нормами права государственные органы наделяются ограниченной правосубъектностью (только для отношений друг с другом).
Здесь надо отметить еще один момент. Выше я отметил, что знания государства четко структурированы, в силу чего знания одного органа не являются знаниями другого госоргана. На мой взгляд, это касается не только знаний, но и всей деятельности госорганов. В силу такой структурированности деятельности госорганов отношения между госорганами не выглядят как отношения государства с самим собой, а как отношения одной части государства с другой частью государства в рамках тех же внутрисубъектных отношений.
Выводы. Выводы в отношении государства как субъекта права можно сделать следующие.
1. Необходимо четко различать случаи, когда государство является субъектом публично-правовых и субъектом частноправовых отношений. В публично-правовых отношениях государство выступает как суверен, обладающий властными полномочиями. В международных публичных отношениях оно обладает суверенитетом и иммунитетом от судебного преследования. Однако в международных частноправовых отношениях таким иммунитетом государство не обладает.
2. И в международных, и во внутренних отношениях государство является субъектом права. Однако подобно юридическому лицу государство является юридической фикцией. В правовых отношениях оно выступает через свои государственные органы. Государственные органы субъектами права не являются, за исключением случаев, когда они выступают в гражданском обороте как юридические лица.
3. Надо различать три случая выступления государственных органов в правовых отношениях:
1) когда государственные органы выступают в публично-правовых отношениях от имени государства. В этом случае субъектом права является не государственный орган, а государство;
2) когда государственные органы выступают в гражданско-правовых отношениях от имени государства. В этом случае субъектом права также является государство, а не государственный орган;
3) когда государственный орган выступает в гражданском обороте от своего имени как юридическое лицо в организационно-правовой форме государственного учреждения (закупка оборудования, материалов, канцелярских принадлежностей и т.п. для своих нужд). В этом и только в этом случае государственный орган является субъектом права, а именно: гражданского права.
[1]. См. Черниловский З.М. Римское частное право: Элементарный курс. М.: Новый Юрист, 1997. С. 6.
[2] См.: Памятники римского права: Законы XII таблиц. Институции Гая. Дигесты Юстиниана. М.: Зерцало, 1997. С. 30-31.
[3] См.: Институции Юстиниана. Пер. с латинского. Д. Расснера. Под ред. Л. Л. Кофанова, В.А. Томсинова. (Серия «Памятники римского права»). М.: Зерцало, 1998. С.39.
[4] См.: Ширвиндт А.М. Значение фикции в римском праве. М.: Статут, 2013. С. 103.
[5] Сapitis deminutio - «гражданская смерть», потеря гражданской дееспособности.
[6] См.: Савиньи Ф.К. фон. Система современного римского права: В 8 т. Т. II / Пер. с нем. Г. Жигулина; Под ред. О. Кутеладзе, В. Зубаря. М.: Статут; Одесса: Центр исследования права им. Савиньи, 2012. C. 94.
[7] См.: Васильев А. А, Зацепина О. Е.. Презумпции и фикции как элементы текста нормативно-правового акта // Юрислингвистика. 2017. № 6. С. 19-30.
[8] См.: Бабаев В. К. Презумпции в советском праве. Горький, 1974. С. 28.
[9] См. Танимов О. В. Теория юридических фикций. Автор-т дисс... доктора юрид. наук. М., 2022. С. 13.
[10] См.: Ширвиндт А.М. Указ. соч. С. 27.
[11] См.: Джазоян Е. А. Категория фикции в гражданском праве. А-т дисс…канд. юрид. наук. С. 4
[12] См., например: Мейер Д. И. Избранные произведения по гражданскому праву. М.: АО Центр ЮрИнфоР, 2003. С. 56 и далее.
[13] См.: Танимов О. В. Теория юридических фикций: монография / отв. ред. д. ю. н., проф. Т.В. Кашанина. М.: Проспект. 2016. С. 218.
[14]. См., например: Поляков А.В. Общая теория права: Проблемы интерпретации в контексте коммуникативного подхода: Курс лекций. СПб.: Изд. дом С.-Петерб. ун-та, 2004. С. 786-787. Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. Учебник для вузов. М.: Спарк, 2004. С. 355.
[15]. См.: Ишигилов И.Л. Понятие юридических фикций // Сибирский юридический вестник. 2007. № 1 (36).. С. 5-9.
[16] См.: Панько К.К. Юридические фикции в современном российском праве // Проблемы юридической техники. Сб. ст. под ред. В.М. Баранова (Нижегородская академия МВД РФ). Н. Новогород, 2000. С. 465.
[17] См. об этом: Ишигилов И.Л.. Указ. соч. С. 3-7.
[18] См.: Джазоян Е. А. Указ. соч. С. 13-14, 18-22.
[19] См.: Савиньи Ф. К. фон. Указ. соч. С. 288-294.
[20] См. Савиньи Ф. К. фон. Указ. соч. С.352-355..
[21] О лежачем наследстве см.; Сулейменов М.К. Правопреемство в гражданском праве: монография / М.К. Сулейменов. Алматы: НИИ частного права, Казахстанский Международный Арбитраж, 2023. С. 256-265.
[22] См.: Панько К.К. Юридические фикции в современном российском праве // Проблемы юридической техники. Сб. ст. под ред. В.М. Баранова (Нижегородская академия МВД РФ). Н. Новогород, 2000. С. 466.
[23] См.: Хвостов В. М. Система римского права. Учебник. М.: Издательство Спарк, 1996. С. 112-116.
[24] См. Хвостов В. М. Указ. соч. С. 116.
[25] Там же, с. 117.
[26] См.: Танимов О. В. Теория юридических фикций. Автор-т дисс... доктора юрид. наук. М., 2022. С. 24.
[27] См.: Савиньи Ф. К. фон. Система современного римского права: В 8 т. Т. II / Пер. с нем. Г. Жигулина; Под ред. О. Кутеладзе, В. Зубаря. М.: Статут; Одесса: Центр исследования права им. Савиньи, 2012 С. 132-133.
[28] Критический анализ этих теорий см. Грешников И. П. Субъекты гражданского права: юридическое лицо в праве и законодательстве. СПб.: Издательство Юридический центр Пресс, 2002. С. 27-79.
[29] См.: Грешников И. П. Указ. соч. С. 32.
[30] Обзор точек зрения см., например: Матвеева Э. Ю. Правовой статус органа юридического лица // Юрист. 2103. № 7. https://center-bereg.ru/b1892.html
[31] См.: Юридические лица в российском праве: монография. В 3-х томах. Т.1. Общие положения о юридических лицах / А. В. Габов, О. В. Гутников, Н. Г. Доронина и др.; отв. ред. А. В. Габов, О. В. Гутников, С. А. Синицин. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-М, 2013. С. 216
[32] См.: Савинньи Ф. К. фон. Система современного римского права: В 8 т. Т. II / Пер. с нем. Г. Жигулина; Под ред. О. Кутеладзе, В. Зубаря. М.: Статут; Одесса: Центр исследования права им. Савиньи, 2012. С. 177.
[33] См.: Хвостов В. М. Указ. соч. С. 112-113.
[34] См.: Архипов С. И. Субъект права: теоретическое исследование. СПб.: Издательство Р. Асланова Юридический центр Пресс, 2004. С. 353-358.
[35]. См.: Пятков Д.В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях: на примере разграничения публичной собственности. СПб. Изд-во Юридический ЦентрПресс, 2003. С. 34-35.